Foros Chinos y multilateralismo estratégico: La política exterior de China en el siglo XXI

Chinese Forums and Strategic Multilateralism: China's Foreign Policy in the 21st Century

 

Mauricio Lascurain Fernández   https://orcid.org/0000-0002-7912-6807

Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Veracruzana. E-mail: mlascurain@uv.mx

Resumen

En su ascenso como potencia mundial, China ha promovido una serie de foros multilaterales, denominados Foros Chinos, con el objetivo de fortalecer la cooperación económica y política con otras naciones. Estos foros incorporan elementos clave del multilateralismo, como la participación de un amplio abanico de países, el diálogo basado en el consenso y una flexibilidad funcional adaptativa. El propósito de este artículo es analizar la naturaleza y el papel de estos foros en la política exterior china. Para ello, el estudio se estructura en cuatro secciones: la primera ofrece un análisis conceptual del multilateralismo; la segunda examina la evolución de la política exterior china; la tercera sección analiza y compara la dinámica operativa y el alcance de los foros, y finalmente, se presentan los hallazgos principales y algunas reflexiones finales.

Palabras clave:

Foros Chinos, multilateralismo, política exterior, China, geopolítica.

Abstract

In its rise as a global power, China has promoted a series of multilateral forums, called Chinese Forums, to strengthen economic and political cooperation with other nations. These forums incorporate key elements of multilateralism, such as the participation of a wide range of countries, consensus-based dialogue, and adaptive functional flexibility. The purpose of this article is to analyze the nature and role of these forums in Chinese foreign policy. To this end, the study is divided into four sections: the first provides a conceptual analysis of multilateralism; the second examines the evolution of Chinese foreign policy; the third section analyzes and compares the operational dynamics and scope of the fórums, and finally, the main findings and some concluding remarks are presented.

Keywords:

Chinese Forums, Multilateralism, Foreign Policy, China, Geopolitics.

Introducción

Deng Xiaoping fue un ferviente impulsor de la internacionalización de la República Popular China (RPC). Durante la década de 1980, como parte del proceso de transformación basado en las Cuatro Modernizaciones, China modificó su política exterior para centrarse en la cooperación y la diplomacia multilateral (Carrai, 2019). En décadas posteriores, el país se preparó para participar en la economía mundial y convertirse en un actor importante en las relaciones globales. Una medida que ejemplifica esta visión es la creación de plataformas multilaterales entre China y otras naciones, las cuales, para efectos del presente artículo, se tratarán bajo la denominación “Foros Chinos”.

En este contexto, a principios de la década de los noventa, China fue invitada a participar como país socio de diálogo en el Foro de las Islas del Pacífico (PIF). Más tarde, en 1996, China se convirtió en socio de diálogo completo de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). A partir de entonces, China comenzó a profundizar en la cooperación bilateral y multilateral, iniciando y liderando foros. Ejemplos de ello son el Foro de Cooperación China-África (FOCAC) y el Foro de Boao para Asia (BFA), ambos establecidos en el año 2000; el Foro de Cooperación Económica y Comercial entre China y los países de habla portuguesa (Foro de Macao) en 2003; el Foro de Cooperación China-Estados Árabes (CASCF) en 2004; el Foro China-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CCF) en 2014; y el Foro de la Franja y la Ruta para la Cooperación Internacional (BRF) en 2017 (Lascurain, 2025, pp. 13-14), entre otros foros de alcance internacional, regional y nacional.¹

Una revisión de la literatura existente sobre los Foros Chinos revela que la mayoría de los estudios se han centrado en analizar los foros específicos, sin adoptar un enfoque comparativos, y que ciertos foros han sido explorados más que otros. Así también, la mayor parte de esta evidencia empírica se ha centrado en revisar su historial de desarrollo, resumir sus logros e identificar los desafíos y visiones que enfrentan o esperan. De igual forma, en algunos textos los foros solo se mencionan como puntos de interés o estudios de caso cuando encajan en el contexto de relaciones bilaterales y multilaterales o marcos de cooperación entre Estados. Sin embargo, ciertas investigaciones reconocen que estos foros forman parte de una serie. Por ejemplo, Alden y Alves en particular, se refieren a ellos como “la diplomacia del foro regional de China”. Utilizando el FOCAC y el Foro de Macao —que constituyen el comienzo de la serie— como estudios de caso, estos autores consideran que la creación de estos foros “refleja las aspiraciones de China de dar forma a las reglas de la cooperación regional, al mismo tiempo que disipa las preocupaciones sobre el ascenso de China” (2017, p. 156). Por su parte, Stephen (2021) desarrolla una investigación con un alcance más amplio y examina las instituciones multilaterales fundadas entre 1990 y 2016. De hecho, fue durante este período que China tuvo un papel de liderazgo en la creación o como miembro fundador de foros como el FOCAC, el BFA, el CASCF y el CCF.

Pese a ello, pocas publicaciones académicas han considerado reunir estos foros como un objeto de investigación para explorar sus características y puntos en común, así como analizar la visión y la estrategia internacional de China para estos foros en su conjunto.

En el presente artículo, a fin de realizar un análisis comparativo, se seleccionan seis foros, iniciados y dirigidos por China: el FOCAC, el BFA, el Foro de Macao, el CASCF, el CCF y el BRF. Se les refiere como Foros Chinos, a pesar de que estos no sean propiedad exclusiva de China, sino que este país se ha destacado en algunos tanto en su creación como en su papel protagónico —como el Foro de Macao y el BFA—; en otros, el resto de los países miembros han contado con una participación significativa en el establecimiento de estos y, a medida en que funcionan, se puede observar un esfuerzo multilateral en su operación. Por lo tanto, este trabajo plantea dos preguntas particulares: ¿hasta qué punto estos foros presentan elementos de multilateralismo en su estructura?, y ¿cómo sirven los Foros Chinos a los propósitos de la agenda de asuntos exteriores de China?

Para abordar estas cuestiones, se comparan y contrastan los foros, discutiendo en particular su práctica de multilateralismo, con miras a examinar el papel de estos en la aplicación de la política exterior de China. El análisis sugiere que los foros no solo dan la bienvenida a una amplia gama de naciones miembros, sino que también tienen una flexibilidad funcional significativa para promover el diálogo entre las naciones y replantear los debates de política exterior con China, facilitando así la cooperación económica bilateral y abordando cuestiones regionales y globales de manera multilateral. De esta forma, desde la perspectiva del multilateralismo y a través del análisis de estas organizaciones internacionales, se hace una contribución para comprender la política exterior de China.

El artículo se estructura en cuatro secciones principales: la primera realiza un análisis conceptual del multilateralismo; la segunda, describe la evolución de la política exterior china; en tercer lugar, se analiza y compara la dinámica operativa y alcance de los Foros Chinos; finalmente, se plantean los hallazgos y algunas consideraciones finales.

Discusión conceptual sobre multilateralismo

Tal como se expuso en una investigación previa,² el multilateralismo constituye un pilar central en el campo de las relaciones internacionales al proveer de plataformas para la cooperación entre múltiples Estados, con el fin de abordar problemáticas y objetivos de interés común a través del diseño e implementación de políticas conjuntas, estableciendo una distinción con las lógicas de operación del unilateralismo y bilateralismo.

Como señala Ruggie (1992), este modelo de interacción se caracteriza por la adopción de principios de conducta generalizados que regulan las relaciones intergubernamentales entre tres o más Estados. El multilateralismo adquirió relevancia con la consolidación del sistema internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial, cuando fueron creadas instituciones fundamentales y marcos normativos para la gobernanza, la estabilidad y el desarrollo económico global, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

Diversos enfoques teóricos han abordado el multilateralismo desde ángulos distintos. Como exponentes del liberalismo, Keohane y Nye (1977) argumentan que la interdependencia entre Estados genera incentivos para la cooperación, reduciendo la posibilidad de conflictos y favoreciendo la estabilidad internacional. Dentro de esta corriente, el institucionalismo neoliberal destaca el papel de las organizaciones internacionales como facilitadoras del multilateralismo, ya que proporcionan marcos para la colaboración, la transparencia y la generación de mecanismos de confianza mutua entre los actores estatales (Keohane, 1984).

En contraste, el realismo plantea que el multilateralismo no es un fin en sí mismo, sino un instrumento estratégico dentro de la lucha por el poder. Para Morgenthau (1948), los Estados participan en alianzas multilaterales cuando esto les permite mantener o incrementar su influencia en el sistema internacional, así como para asegurar su supervivencia. Desde el realismo estructural, Waltz (1979) plantea que el multilateralismo puede ser un factor de clave del equilibrio de poder entre las potencias mundiales.

Ahora bien, desde un enfoque constructivista, Wendt (1992) argumenta que el multilateralismo no es solo una estructura impuesta, sino una construcción social basada en normas, valores y prácticas compartidas. En este sentido, Finnemore (1996) explica que las organizaciones internacionales además de coordinar la cooperación también socializan a los Estados dentro de estándares globales, promoviendo una mayor adhesión a principios comunes.

Otra perspectiva relevante es la teoría de los regímenes internacionales, propuesta, entre otros, por Stephen Krasner (1983), que analiza cómo los principios, normas, reglas y procedimientos establecidos en ámbitos específicos de las relaciones internacionales contribuyen a la cooperación multilateral. Según esta perspectiva, los regímenes internacionales facilitan la convergencia de expectativas entre los actores estatales, lo que reduce la incertidumbre y promueve la estabilidad en la cooperación global.

Si bien las distintas corrientes teóricas ofrecen interpretaciones diversas sobre su funcionamiento e impacto, es innegable que este concepto es continuamente objeto de debate y transformación en el panorama internacional actual. Mearsheimer (1994) advirtió que las instituciones multilaterales suelen ser dominadas por los actores más poderosos, lo que limita su impacto en la redistribución del poder global. Así también, críticos del Sur Global han señalado cómo las estructuras multilaterales tienden a orientarse en función de las grandes potencias, lo que genera desequilibrios en la toma de decisiones y en la distribución de beneficios.

Independientemente de sus cuestionamientos, en la práctica el multilateralismo sigue siendo un mecanismo esencial para la gobernanza internacional, llevado a la práctica a través de espacios de diálogo, acuerdos de cooperación y lineamientos de operaciones (Lascurain, 2025). Es en este contexto donde el multilateralismo chino ha venido emergiendo con una notable importancia en la transformación del sistema internacional contemporáneo, promoviendo una serie de iniciativas que subrayan su impacto como Estado en la evolución del orden global, como los Foros Chinos que aquí son analizados.

Evolución de la política exterior china

El ascenso de China como potencia global es uno de los fenómenos más relevantes de las relaciones internacionales del siglo XXI, marcado por su notable crecimiento económico, expansión militar y creciente influencia política. Este progreso ha sido documentado ampliamente, abarcando áreas como la diplomacia, seguridad, economía, cultura y medio ambiente (Callahan, 2015; Carrai, 2019; Chih-yu Shih et al., 2019; Qin, 2016).

El análisis de la política exterior se realiza desde las interacciones entre diversos agentes políticos, incluyendo individuos con intereses específicos, y estructuras formadas por relaciones sociales, como el Estado, organizaciones y normas comúnmente construidas (Wendt, 1987). En el caso de China, el mayor cambio en el desarrollo de su política exterior ha sido la expansión del número de agentes involucrados en los procesos de formulación de política externa en Pekín y el aumento de los intereses internacionales de China y las estructuras globales con las que puede interactuar.

La política exterior china ha evolucionado desde el establecimiento de la República Popular China (RPC) en 1949, adaptándose a las necesidades internas, las condiciones internacionales y los objetivos estratégicos de su liderazgo. En sus primeros años, estuvo influenciada por el marxismo-leninismo y la lucha global entre socialismo y capitalismo, alineándose con la Unión Soviética (Smith, 2020). Sin embargo, desacuerdos ideológicos llevaron a una ruptura con la URSS a finales de los sesenta, adoptando China una postura más independiente (Chen, 2001).

En la década de los setenta, China normalizó relaciones con Estados Unidos para contrarrestar la amenaza soviética y romper su aislamiento internacional, simbolizado por la visita de Nixon en 1972 (Baru y Sharma, 2021). Este período también marcó un enfoque más pragmático en la política exterior, centrado en la modernización económica. Con Deng Xiaoping, se enfatizaron las Cuatro Modernizaciones como piedra angular de la política nacional y exterior (Vogel, 2011).

Durante los ochenta y noventa, China continuó enfocándose en el desarrollo económico e integración en la economía global, adoptando una política de puertas abiertas y uniéndose a la OMC en 2001. Esta estrategia permitió a China emerger como una potencia económica global, siguiendo la filosofía de bajo perfil de Deng Xiaoping: oculta tu fuerza, espera tu momento (Yue, 2018). Esto facilitó el desarrollo interno mientras se evitaba la confrontación con las grandes potencias.

En las últimas dos décadas, la política exterior de China ha experimentado una profunda transformación, expandiendo su enfoque desde asuntos regionales hacia cuestiones de alcance global. Esta evolución, similar a la de otras grandes potencias en la era de la globalización y la interdependencia, ha difuminado la línea divisoria entre intereses domésticos y externos, lo que complica el análisis de las motivaciones detrás de las acciones de China en el escenario internacional.

Este proceso continuo de negociación simultánea en las relaciones internas y externas, a menudo referido como un juego a dos niveles (Puntam, 1988), se ha vuelto cada vez más complejo en el caso chino, ya que Pekín debe equilibrar el impulso de las reformas socioeconómicas en el país con la supervisión de su rápido ascenso dentro del sistema internacional (Staiano y Bogado, 2017).

El arranque del siglo XXI fue testigo del comienzo de una política exterior china más asertiva. Con sus crecientes capacidades económicas y militares, China empezó a desempeñar un papel más activo en los asuntos regionales y globales. El concepto de un “ascenso pacífico” se convirtió en un principio rector de su política exterior (Chen y Zhang, 2020), con el objetivo de minimizar la percepción de amenaza que su crecimiento podría generar en la estabilidad global. Paralelamente, China siguió una estrategia de expansión de su influencia a través de instituciones multilaterales y organizaciones regionales, como la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS), el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y los foros de cooperación chinos. Esta estrategia, caracterizada por un enfoque proactivo y estratégico, busca consolidar la posición global de China, promover el desarrollo conjunto y contribuir a la solución de problemas internacionales mediante el multilateralismo.

Bajo el liderazgo de Xi Jinping, las posturas en la política exterior china se han también manifestado de forma asertiva en cuanto a las disputas territoriales, particularmente en el Mar de China Meridional y el Mar de China Oriental. La construcción de islas artificiales y la instalación de infraestructura militar en el Mar de China Meridional han generado preocupación entre los países vecinos y la comunidad internacional (Hu, 2020). La asertividad de Pekín en estas disputas marítimas está impulsada por una combinación de consideraciones estratégicas, económicas y nacionalistas. El control sobre estas áreas se considera crucial para asegurar rutas marítimas vitales, acceder a recursos naturales y reafirmar la soberanía e integridad territorial de China (Nye, 2023).

Más allá de sus ambiciones regionales, China ha impulsado su influencia global a través de iniciativas como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB) y su participación activa en operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Fundado en 2015, el AIIB tiene como objetivo cerrar la brecha de financiamiento en infraestructura en Asia y ofrecer una alternativa a instituciones financieras dominadas por Occidente, como el Banco Mundial y el FMI (Méndez y Turzi, 2020). Asimismo, su creciente implicación en misiones de paz de la ONU refleja su intención de proyectarse como un actor global responsable y que contribuye a la seguridad y estabilidad internacional (Huang, 2016).

La relación de China con las principales potencias, en particular con Estados Unidos, también ha sido un factor determinante en su política exterior. Esta relación está marcada tanto por la cooperación como por la competencia. Si bien la interdependencia económica y la colaboración son aspectos significativos de la relación bilateral, la rivalidad estratégica y las tensiones en áreas como el comercio, la tecnología, los derechos humanos y la seguridad han cobrado cada vez más relevancia (Iskanderova, 2023).

Otro aspecto clave de la política exterior china contemporánea es su creciente interés en la gobernanza global. China ha buscado influir en las instituciones y normas internacionales de manera que reflejen sus propios intereses y valores. Esto incluye abogar por un orden mundial multipolar, enfatizar el principio de soberanía estatal y promover modelos alternativos de gobernanza y desarrollo. En este sentido, su compromiso con la gobernanza global está impulsado tanto por el deseo de mejorar su posición internacional como por la búsqueda de un entorno internacional favorable para su desarrollo continuo (Foot, 2020).

Asimismo, la política exterior de China ha estado moldeada por sus consideraciones internas, particularmente la necesidad de mantener la estabilidad nacional y la legitimidad del Partido Comunista Chino (PCC). El nacionalismo y la búsqueda del rejuvenecimiento nacional son temas centrales en el discurso político chino y tienen un impacto significativo en su proyección internacional. Además, el liderazgo chino utiliza los éxitos en política exterior para fortalecer el respaldo interno y redirigir la atención de los desafíos domésticos. Problemas económicos y sociales propios como la desigualdad de ingresos, la degradación ambiental y los cambios demográficos influyen en las prioridades y estrategias de China plasmadas en sus políticas exteriores (Shirk, 2007).

En términos generales, la política exterior china ha evolucionado desde un enfoque impulsado ideológicamente en los primeros años de la República Popular hasta una estrategia más pragmática y centrada en la economía durante la era de reformas. El siglo XXI ha visto una China más asertiva que moldea activamente las dinámicas regionales y globales a través de sus múltiples iniciativas de cooperación. A medida que continúa ascendiendo en el escenario global, estos mecanismos multilaterales —como son los Foros Chinos— serán un componente clave crucial en su dimensión política exterior, ya que le permitirán equilibrar sus intereses nacionales con una mayor participación en la comunidad internacional.

Foros chinos

Como se ha descrito anteriormente, China ha apostado por una política exterior basada en el multilateralismo. En este sentido, los Foros Chinos representan mecanismos de cooperación intergubernamental diseñados para promover la colaboración con diferentes regiones del mundo. En esta sección se analizan y se comparan seis de ellos, a fin de conocer su estructura, organización y objetivos.

El Foro de Cooperación China-África (FOCAC), establecido en 2000 en Pekín, promueve la colaboración entre China, 53 países africanos y la Unión Africana. China ha mantenido vinculaciones políticas de largo plazo con naciones de África desde sus movimientos independentistas, destacando el compromiso con las relaciones sino-africanas que sigue prevaleciendo (Ngundu y Ngalawa, 2023). La Primera Conferencia Ministerial del FOCAC se centró en la construcción de un nuevo orden político y económico internacional, así como en la cooperación económica y comercial para el siglo XXI (Mierzejewski et al., 2023). Entre sus principales objetivos se encuentra el promover consultas equitativas, mejorar el entendimiento mutuo, ampliar el consenso, fortalecer los lazos de amistad e impulsar la cooperación entre los países miembros (FOCAC, 2024).

El Foro de Boao para Asia (BFA), fundado en 2001 por 26 países, celebra conferencias anuales en Boao, Hainan, China. Su propósito es fomentar la integración económica regional, promover el desarrollo sostenible y servir como plataforma de diálogo y cooperación entre Asia y el resto del mundo (BFA, 2024a).

El Foro de Macao, establecido en 2003, es un mecanismo de cooperación económica y comercial entre China y nueve países de habla portuguesa.³ Organizado por el Ministerio del Comercio de China y el Gobierno de Macao, su enfoque principal es el desarrollo económico y el fortalecimiento de las relaciones comerciales entre sus miembros (Foro Macao, 2024).

El Foro de Cooperación China-Estados Árabes (CASCF) se creó en 2004, tras la visita del entonces presidente chino Hu Jintao a la sede de la Liga Árabe. En esa ocasión, Jintao propuso cuatro principios rectores a fomentar: el respeto mutuo, sus vínculos comerciales y económicos, sus intercambios culturales y la cooperación en asuntos internacionales (BRICS Policy Center, 2016).

La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) se estableció en 2010. En 2014, durante la Cumbre China-América Latina y el Caribe en Brasilia, se anunció el Foro China-CELAC (CCF), con el objetivo de promover la cooperación en condiciones de igualdad, beneficio mutuo y desarrollo en diferentes ámbitos (Vadell, 2018).

El Foro de la Franja y la Ruta para la Cooperación Internacional (BRF), lanzado en 2017, está ligado a la Iniciativa de la Franja y la Ruta, presentada en 2013. Este foro constituye una plataforma diplomática multilateral organizada por China para generar consenso, alinear estrategias de desarrollo y fortalecer las alianzas y la cooperación internacional (Gong, 2019).

Para comprender a mayor profundidad la estructura, organización y objetivos de estos foros, se presenta una matriz que recopila y sistematiza sus áreas clave. Este instrumento brinda un panorama general, además de que permite la comparación y análisis detallado entre los foros. En particular, para analizar los Foros Chinos, y en consonancia con las preguntas de investigación planteadas, se han considerado seis categorías fundamentales:

1. Configuración política: puede ser intergubernamental, donde se involucran agencias gubernamentales de múltiples países; intragubernamental, comprendiendo distintos niveles dentro de un mismo gobierno; no gubernamental, sin influencia gubernamental ni participación estatal, o híbrida, la cual combina elementos de distintas modalidades.

2. Alcance geográfico: Define si el foro tiene una proyección global, abarcando todos los continentes, o regional, limitado a continentes específicos.
3. Afiliación de miembros: Puede ser inclusiva, permitiendo la entrada de cualquier nación interesada, o exclusiva, con condiciones y criterios específicos.
4. Enfoque: Se distingue entre foros de enfoque único, que se centran en un solo propósito, o múltiple, que abordan diversos objetivos.
5. Organismo operativo: Se refiere a la frecuencia y el nivel de las reuniones del cuerpo gobernante del foro.
6. Proceso organizativo: Puede ser multilateral, con la participación de todos los miembros en la toma de decisiones; bilateral, supervisado por dos países, o unilateral, bajo la dirección de un solo país.

A partir de estas seis categorías, se identifican similitudes y diferencias entre los Foros Chinos. Los datos obtenidos se presentan en la Tabla 1 (ver Tabla 1), con información recopilada de los respectivos estatutos, reglas de funcionamiento, sitios web oficiales y literatura existente sobre los foros. Posteriormente, se analizan a detalle los resultados de cada categoría.

Tabla 1. Matriz de los Foros Chinos.

Foros Chinos	Configuración política	Alcance geográfico	Afiliación de miembros	Enfoque	Organismo operativo	Proceso organizativo
	Inter/Intra/No gubernamental/ Híbrido	Global / Regional	Inclusiva/ Exclusiva	Único/ Múltiple	Cumbres/ Conferencias/ Reuniones	Multilateral/ Bilateral/ Unilateral
FOCAC	Intergubernamental	Regional	Exclusiva	Múltiple	Conferencias Magisteriales (3años)	Multilateral y Bilateral
BFA	No gubernamental	Regional	Inclusiva	Múltiple (énfasis en desarrollo económico).	Conferencia (anual)	Multilateral
Foro de Macao	Intergubernamental	Global	Exclusiva	Múltiple (énfasis en economía, comercio y cultura).	Conferencia Magisteriales (3 años)	Multilateral
CASCF	Intergubernamental	Regional	Exclusiva	Múltiple	Reuniones (2 años)	Multilateral y Bilateral
CCF	Intergubernamental	Regional	Exclusiva	Múltiple	Conferencias Magisteriales (3 años)	Multilateral y Bilateral
BRF	Híbrido	Global	Inclusiva	Múltiple	Cumbres de diálogo entre líderes	Multilateral y Bilateral

 

Fuente: Elaboración propia, con datos de sitios web y fuentes oficiales.

Configuración Política

Cuatro de los foros analizados son intergubernamentales: FOCAC, Foro de Macao, CASCF y CCF. El FOCAC opera bajo un sistema multilateral e intergubernamental, con conferencias ministeriales en las que se firman acuerdos y planes de acción, supervisados por un Comité de Seguimiento (Mierzejewski et al., 2023). El Foro de Macao reúne delegados gubernamentales con el objetivo de fortalecer las relaciones bilaterales a nivel estatal (Foro Macao, 2024). El CCF es una plataforma de cooperación liderada por las Cancillerías de China y CELAC (CCF, 2015). El CASCF convoca a ministros de Asuntos Exteriores y al Secretario General de la Liga de los Estados Árabes, con una convocatoria anual y Reuniones Ministeriales cada dos años (CASCF, 2024).

Otros foros presentan configuraciones diferentes: el BRF mantiene una estructura híbrida, fomentando la colaboración entre gobiernos, el sector privado y otros actores (BRF, 2017); el BFA en cambio, es un foro independiente que opera como una organización internacional no gubernamental, promoviendo la cooperación en distintos niveles (BFA, 2017).

A pesar de su diseño intergubernamental, la mayoría de los foros incluyen actividades no gubernamentales, como subforos, intercambios culturales y otros proyectos supervisados por entidades privadas.

Alcance Geográfico

Tanto el Foro de Macao como el BRF tienen un alcance global, abarcando múltiples continentes. En contraste, el FOCAC y el BFA se enfocan en un solo continente, África y Asia respectivamente, limitando sus proyectos a esas regiones. El CASCF se centra en Medio Oriente, mientras que el CCF se orienta a América Latina y el Caribe. Aunque el BFA incluye a Australia y Nueva Zelanda entre sus miembros, su misión prioritaria es la integración económica asiática, lo que lo clasifica como un foro regional.

Afiliación de los miembros

Los únicos foros con membresías inclusivas son el BRF y el BFA. El BRF está abierto a naciones adheridas, organizaciones internacionales y regionales, el sector privado, la sociedad civil y ciudadanos individuales (BRF, 2017). El BFA, a pesar de su enfoque en la cooperación económica asiática, permite la participación de miembros individuales, corporativos y de organizaciones externas a Asia en sus conferencias anuales, lo que refuerza su carácter inclusivo. Los demás foros tienen membresías exclusivas, con criterios específicos de elegibilidad: el Foro de Macao admite solo países de habla portuguesa; el FOCAC acepta únicamente naciones africanas; el CCF se limita a países de América Latina y el Caribe que sean miembros de la CELAC, mientras que el CASCF está restringido a países de Medio Oriente que también formen parte de la Liga Árabe.

Enfoque

Los enfoques de los seis foros son diversos y abarcan múltiples áreas, como la cooperación política, el desarrollo económico y social, los intercambios culturales y la cooperación para la paz y la seguridad. Las Conferencias o Reuniones Ministeriales de FOCAC, CCF y CASCF estructuran sus planes de acción de manera similar. El BRF se alinea con la BRI, enfocándose en consultas de políticas, promoción comercial, conectividad de infraestructura, cooperación financiera e intercambios entre pueblos (BRF, 2017). En contraste, el Foro de Macao y el BFA tienen enfoques más específicos: el Foro de Macao se centra en las relaciones económicas, comerciales y culturales entre China y los países de habla portuguesa, mientras que el BFA destaca el desarrollo económico (BFA, 2024b).

Organismo operativo

Respecto a este punto, en el Foro de Macao, el FOCAC, el CCF y el CASCF el máximo órgano operativo son las conferencias, reuniones o cumbres a nivel ministerial, de las cuales existen algunas diferencias notables. En primer lugar, en el caso del Foro de Macao, cada conferencia ministerial tiene lugar en la Región Administrativa Especial de Macao (donde se encuentra su secretaría permanente). Los otros tres foros celebran conferencias, reuniones y cumbres ministeriales periódicamente, pero sus organizadores o anfitriones se rotan; de hecho, estas acciones se alternan entre China y otro miembro, por ejemplo, para el FOCAC, los países miembros africanos; para el CCF, ya sea el país con la presidencia actual u otro país miembro acordado de la CELAC; para CASCF, en la sede de la Liga Árabe u otro miembro del foro. En segundo lugar, el CASCF es el único que celebra su máxima reunión cada dos años; el Foro de Macao, el FOCAC y el CCF celebran sus reuniones de más alto nivel cada tres años. El BFA se celebra cada año con un tema específico para conectar Asia con el mundo. El máximo organismo operativo del BRF, denominado Cumbre de la Mesa Redonda de Líderes, se organiza cada dos años y hasta ahora se ha celebrado tres veces.

Proceso Organizacional

Los órganos centrales de la BFA incluyen asambleas generales, la junta directiva, la secretaría, un instituto de investigación y un consejo de asesores (BFA, 2024c). Su proceso organizativo es multilateral. El Foro de Macao también es un mecanismo de cooperación intergubernamental multilateral que fomenta la colaboración entre países de habla portuguesa y China (Foro de Macao, 2024).

Otros foros exhiben multilateralismo en sus planes de acción y acuerdos, con decisiones bilaterales en algunos casos. El FOCAC involucra a todos sus miembros en conferencias ministeriales, pero las políticas se implementan bilateralmente y son monitoreadas por un comité de seguimiento (Mierzejewski et al., 2023). En el CCF, los planes de acción se revisan y adoptan en reuniones ministeriales y se implementan bilateralmente por los Estados miembros y un comité de seguimiento (CCF, 2015). El CASCF promueve la cooperación entre China y la Liga Árabe de manera multilateral y bilateral, centrándose en asuntos regionales e internacionales (Ehteshami et al., 2023). El BRF facilita el diálogo multilateral, aunque sus resultados se basan principalmente en consultas bilaterales y la firma de acuerdos (Brona, 2018).

Análisis y hallazgos

Las seis categorías analizadas para la matriz desarrollada permiten comprender el funcionamiento interno, las estructuras, las visiones y los propósitos de estos foros. A partir del análisis de los datos en la Tabla 1, emergen algunos patrones y correlaciones entre ellos, aunque también se identifican diferencias significativas.

En primer lugar, el BFA y el BRF son los únicos foros inclusivos y que no están configurados en una estructura intergubernamental. Estos mecanismos pueden considerarse como los de mayor influencia china. En el caso del BFA, su conferencia anual en Boao, en la isla de Hainan, China, representa el nivel más alto de reunión del foro.⁴ A través de este evento, numerosos representantes políticos, académicos, organizaciones no gubernamentales y medios de comunicación se congregan para discutir temas relacionados con el desarrollo económico de Asia.

Por su parte, el BRF fue concebido para facilitar el proyecto global más ambicioso de China hasta la fecha: la BRI. Este foro promueve la cooperación en distintas escalas —bilateral, trilateral, regional o multilateral—. En contraste, los foros restantes se gestionan bajo una estructura intergubernamental con membresías exclusivas. De hecho, se observa una clara correlación entre estos dos factores, lo que potencialmente plantea la interrogante de si los foros solo pueden operar dentro de un marco intergubernamental si se adhieren a la exclusividad de su membresía.

Otra tendencia notable es que la mayoría de los foros se limitan geográficamente, enfocando sus objetivos y proyectos en un continente o región en particular. Sin embargo, el Foro de Macao y el BRF son excepciones, ya que poseen un alcance global. En el caso del BRF, su estrecha vinculación con la BRI le permite atraer miembros de todas las regiones del mundo, facilitando discusiones, acuerdos y asociaciones en diversos ámbitos. Así, el BRF se posiciona como una plataforma en la que China exhibe el alcance de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, al tiempo que alienta a cualquier Estado-nación a unirse y ser parte tanto del foro como del propio proyecto.

El Foro de Macao adquiere, por su parte, un carácter global debido a su criterio de membresía basado en un idioma oficial particular, en este caso, el portugués. Esto demuestra la capacidad de China para adoptar diferentes perspectivas y oportunidades en el desarrollo de marcos internacionales. Con la Región Administrativa Especial de Macao, China mantiene una ubicación especial y única dentro de su territorio soberano. Macao, de aproximadamente 29 km2, formó alguna vez parte de un imperio global como el portugués durante aproximadamente 450 años; de hecho, 24 años después de su cesión a China, las huellas portuguesas todavía son evidentes (CIA, 2024). Este contexto brinda una oportunidad excepcional para consolidar una plataforma en la que los representantes de países de habla portuguesa puedan interactuar con funcionarios chinos en un ambiente que sea acogedor para todas las partes. Así, la creación del Foro de Macao pone de manifiesto la capacidad de China para aprovechar sus capacidades internas y establecer un foro con características y estructura diferentes a las de otras iniciativas.

Es relevante destacar que foros como el FOCAC, el CCF y el CASCF están interconectados a organizaciones internacionales como la Unión Africana, la CELAC y la Liga Árabe, respectivamente. Para ser miembros del FOCAC, los países deben estar afiliados a la Unión Africana; en el caso del CCF, los miembros deben formar parte de la CELAC, mientras que los participantes del CASCF deben pertenecer a la Liga Árabe. Además, los marcos de cooperación, los mecanismos operativos y los procesos organizativos de estos foros son generalmente similares.

Todo indica que China, al no poder ser miembro pleno de dichas organizaciones debido a sus criterios de afiliación, ha desarrollado estos foros paralelos como un testimonio de su voluntad de adaptación y como una estrategia para interactuar con estos bloques regionales, cambiando su modus operandi al momento de crear nuevas plataformas.

En el análisis previo se puede apreciar que los foros comparten un marco de cooperación similar, reflejado en sus planes de acción y documentos emitidos tras sus reuniones de más alto nivel. Los seis foros presentan diversos enfoques y objetivos, siendo los más predominantes la economía, el comercio y la cultura. Esto es evidente en las diversas actividades y eventos que organizan, así como se afirma en sus estatutos y misiones objetivas. Además, algunos foros como el FOCAC, el CASCF, el CCF y el BRF perfeccionan y profundizan sus campos de cooperación en forma de subforos dentro de sus respectivos marcos. Estos subforos generalmente tienen enfoques singulares, como juventud, mujeres, salud, medios de comunicación, asuntos legales, grupos de expertos, empresas e inversiones, ciencia y tecnología, agricultura e infraestructura, entre otros (Telias, 2020).

La matriz también revela que las prácticas multilaterales son comunes en todos los foros. En lo que respecta a los datos de la categoría de procesos organizativos, se muestra que, cuando se trata de acuerdos pertenecientes al más alto nivel, ya sea como planes de acción, como declaraciones producidas durante sus mecanismos operativos o como planes de cooperación acordados por sus miembros, las Secretarías, Consejos o Comités de cada foro son responsables de dar seguimiento a los procedimientos de implementación apropiados, de manera multilateral o multilateral-bilateral.

Los foros chinos están generando oportunidades para la cooperación internacional a través de acuerdos flexibles. Entre los seis foros examinados, el Foro de Macao, el FOCAC, el CCF y el CASCF emiten periódicamente planes de acción y declaraciones para establecer directrices y procedimientos operativos específicos. En contraste, el BRF emite memorandos de entendimiento tras sus reuniones, mientras que el BFA se limita a proporcionar una plataforma de intercambio de ideas entre individuos, empresas y Estados, sin generar documentos finales ni conclusiones vinculantes de sus conferencias anuales. Cabe destacar que los documentos emitidos —planes de acción, declaraciones y memorandos de entendimiento— no tienen carácter vinculante. Para Beckman y Dang (2021), dichos documentos suelen —y deberían— considerarse vinculantes en un sentido político o moral para quienes los suscriben. En otras palabras, estos acuerdos se fundamentan en el consenso y se espera sean implementados de manera práctica, lo que reafirma el compromiso de China con el multilateralismo.

Los foros mencionados a su vez ofrecen un mecanismo multilateral flexible para la cooperación. A China, estos espacios la conectan con diferentes Estados soberanos a través de vínculos geográficos o históricos, al tiempo que permiten compartir valores y alcanzar consensos. Dado que muchos de los problemas globales o regionales son demasiado complejos para resolverse sin cooperación, los Estados que comparten objetivos comunes o se enfrentan a desafíos similares tienen un interés mutuo en unirse y trabajar juntos a través de los Foros Chinos multilaterales.

En este sentido, es relevante señalar que estos foros no son administrados ni operados por diplomáticos designados oficialmente en Pekín, lo que los sitúa al margen de los protocolos convencionales y de la supervisión política directa. Aunque en algunas de las reuniones del más alto nivel y en su proceso de toma de decisiones están presentes diplomáticos y representantes gubernamentales, la gestión de los foros recae en representantes designados sin estatus diplomático ni asociación formal con ningún gobierno (Stephen, 2021).

En el caso del Foro de Macao, existe una secretaría permanente con sede en Macao, integrada por 15 miembros nombrados por los gobiernos de los países miembros, la Región Administrativa Especial (RAE) de Macao o el Ministerio de Comercio de China (MOFCOM). El presupuesto de esta secretaría es financiado por la RAE de Macao (Foro Macao, 2024).

Conclusiones

El creciente número de Foros Chinos en diversas regiones del mundo, junto con su percepción de inclusión y enfoque multilateral, ha atraído a numerosos Estados a participar en este nuevo esquema de integración del siglo XXI. Este marco flexible proporciona otra vía y plataforma para la cooperación y el diálogo entre China y otros grupos de países con características y objetivos comunes. Si bien los foros chinos comparten elementos en términos de estructura, membresía, alcance, enfoque y alineación política, no son idénticos. Como se ha señalado a lo largo del presente trabajo, estos presentan tanto similitudes como diferencias específicas. Las diferencias reveladas reflejan la flexibilidad de los foros, ya que su ubicación, estructura, organización, membresías e incluso enfoques dependen de los intereses y prioridades de los participantes. Al abordar diversas dimensiones, estas plataformas contienen en sí mismas un gran alcance, especialmente en términos de facilitar el desarrollo regional, lo cual los vuelve aún más atractivos para los Estados miembros.

En términos de proceso organizativo, los seis foros analizados han operado como plataformas multilateral, aunque dos de ellos han presentado iniciativas bilaterales. Está claro que el multilateralismo podría no estar presente durante todo el proceso de toma de decisiones, pero sí se manifiesta en cierto nivel, lo cual resulta mayormente significativo para la mayoría de los miembros en comparación con lo que tienen en otras organizaciones internacionales. Asimismo, estos foros brindan a sus participantes una vía adicional de comunicación con la segunda economía más grande del mundo. De hecho, a través de estos espacios, se han concretado transacciones económicas, acuerdos comerciales y proyectos de cooperación diplomática bilateral, principalmente mediante embajadas en Pekín, con un impacto relevante en las diferentes regiones globales.

De esta forma, la creación de los foros multilaterales representa una herramienta eficaz que China utiliza para influir en la globalización. Además, estos foros ofrecen un entorno propicio para que funcionarios gubernamentales y representantes estatales se reúnan y debatan temas de interés común en lugares donde otras potencias globales —como Estados Unidos o la Unión Europea— tienen un alcance limitado. Por tanto, estos marcos permiten ampliar el diálogo Sur-Sur y facilitan la interacción de los países en desarrollo con China, a fin de fortalecer sus vínculos diplomáticos con el gigante asiático.

Por último, se puede señalar que, desde la perspectiva china, estos foros refuerzan su política exterior y contribuyen a suavizar la imagen de poderío y fuerza que podría intimidar a otras naciones, promoviendo así una diplomacia pacífica. Además, han generado oportunidades de entendimiento intercultural, al ofrecer una ventana a las prácticas y modelos de negocios de China, lo cual permite la presentación y financiamiento de proyectos a menor escala, facilitando la implementación de iniciativas que tardarían más tiempo en concretarse a través de las instituciones y herramientas diplomáticas existentes.

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